日前，由上海社会科学院法学研究所、上海金融法制研究会、上海市民营经济研究会共同举办的“《民营经济促进法》实施背景下民营经济刑事司法保护研讨会”在沪召开。本次研讨会聚焦贯彻落实《民营经济促进法》，强化民营经济刑事司法保护，邀请有关国家机关、科研院校、协会商会、民营企业等专家和代表与会研讨，共同为民营经济的司法保护擘画蓝图、凝聚共识。上海市政协社会和法制委员会副主任黄祥青，上海社会科学院党委副书记、法学所所长姚建龙等与会专家认为，民营经济是推进中国式现代化的生力军，法治是最好的营商环境。刑事司法作为国家法治体系的重要组成部分，承担着打击犯罪、保护人民、维护公平正义的神圣职责，其对于民营经济的保护力度和水平，直接关系到民营企业家的安全感、投资创业的信心以及市场活力的释放。一个健全、审慎、公正的刑事司法保护体系，能够为民营企业架起“防护网”，撑起“保护伞”，让企业家们能够安心经营、放心投资、专心创业。人民网、法治网、中新网、光明日报、经济日报、上海证券报、上观新闻等多家媒体对研讨会进行了报道。

　　大成刑事专业委员会牵头人、中南财经政法大学刑事辩护研究院副院长娄秋琴博士受邀参加此次研讨会并发言，指出《民营经济促进法》的颁布，是国家对民营经济地位与作用的最高法律确认，是提振市场信心的强心剂。然而，立法者的良法美意，若不能在司法实践的土壤中生根发芽，尤其是在最为严厉的刑事司法领域得到不折不扣的执行，那么其促进效果恐将大打折扣。娄博士呼吁各界聚焦刑事强制措施中的乱象，特别是违法超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结(以下简称“查扣冻”)这一顽疾，以《民营经济促进法》的实施为契机，尽快将立法精神转化为可操作的司法细则，落实申请复议和提起诉讼的操作指引，并对违法行为予以严厉制裁，真正为民营经济织就一张坚实可靠的刑事司法保护网。

　　一、正本清源：财产区分的“第一道防线”

　　绝不能失守刑事手段介入经济活动，必须恪守谦抑性原则，其锋芒所向，应仅限于犯罪行为及其非法所得，绝不能伤及无辜，殃及合法经营的根基。因此，在刑事司法中保护民营经济，首要且最基本的原则，就是建立并严守严格的财产区分规则。《民营经济促进法》第六十二条也明确规定，查封、扣押、冻结涉案财物，应当遵守法定权限、条件和程序，严格区分违法所得、其他涉案财物与合法财产，民营经济组织财产与民营经济组织经营者个人财产，涉案人财产与案外人财产。这不仅是程序正义的要求，更是实体正义的保障。

　　首先，必须将合法财产与违法所得、涉案财物进行严格区分。实践中，一些办案机关出于各种原因，存在“一揽子”、“全覆盖”式的查扣冻倾向，只要与企业或企业家沾边，便一律采取强制措施。这种做法严重违背了刑事诉讼法“与案件无关的财物不得查封、扣押”的基本规定。一个健康运营的企业，其绝大部分资产都是用于再生产、再创造的合法财产，是维系企业生命和员工生计的血脉。一旦这些合法财产被错误冻结，就如同给人体的主动脉扎上了止血钳，瞬间会导致企业资金链断裂、商誉受损、订单流失，甚至引发连锁性的破产危机。办一个案子，垮一个企业，失业一批员工，这绝非法治的本意，也绝非《民营经济促进法》所乐见。

　　其次，必须将民营企业组织财产与民营经济组织经营者个人财产进行严格区分。公司法人人格独立，是现代企业制度的基石。企业家个人涉嫌犯罪，其法律后果应由其个人承担，而不能无限制地牵连到其背后所代表的整个企业。然而，在办理企业家个人犯罪的案件中，将其所持有的公司股权、分红、公司名下的银行账户、公司的不动产一并冻结、查封的现象屡见不鲜。这实质上是以刑事手段否定了公司的独立法人地位，是一种严重的“民刑不分”。我们必须明确，公司财产属于公司法人，是全体股东和利益相关者的共同财富，不能因单一股东的个体行为而沦为“人质”。

　　最后，必须将案外人财产与涉案人财产进行严格区分。在复杂的商业活动中，财产关系盘根错节。对于权属清晰、明确归属于案外第三人的财产，办案机关必须秉持高度审慎的态度，非经法定程序、确凿证据，不得轻易采取强制措施。任何对案外人财产的侵犯，都是对市场交易安全和司法公信力的直接伤害。这“三个严格区分”，构成了保护民营经济合法财产的“第一道防线”。防线一旦失守，后续的所有救济都将事倍功半。虽然《民营经济促进法》第六十二条已经有明确规定，但仍需更多实施细则将其落地，对于违反相关规定的行为应当立法予以严厉制裁。

　　二、违法必究：对“四超”查扣冻行为必须“亮剑”

　　如果说财产区分是防御，那么对违法行为的制裁就是最有效的进攻。在司法实践中，大量存在的并非完全无据的查扣冻，而是超越权限、超越范围、超越数额、超越时限的“四超”行为。这些行为披着“合法”的外衣，行侵害企业权益之实，危害尤甚。

　　超权限：是指超出了法律赋予的权限范围违法查扣冻;超范围：是指将明显与案件无关的财物纳入查扣冻范围;

　　超数额：是指查扣冻的财产价值远远超过了案件实际需要或法律规定的限额，完全不符合比例原则;

　　超时限：是指超过了法律规定的期限进行查扣冻。

　　笔者了解到一个案件，一位企业家个人仅因涉嫌行贿几百万元，但其直接持有股份的公司和未持有股份的关联公司价值十亿元的公司股份和分红却被查封冻结近十年之久。两家民营企业在股权被异地机关查扣冻之前给国家缴纳过大额税款，也解决了大量就业岗位，但在这漫长的近十年的时间里，两家公司的业务已经被迫停滞，目前基本已经无法运营。更令人痛心的是，企业和企业股东申诉无门，陷入了深深的困境。这个案例尖锐地揭示了一个核心问题：无救济即无权利。如果权利被侵犯后，缺乏一条畅通、有效、有力的救济渠道，那么纸面上的权利就如同空中楼阁。《民营经济促进法》第六十五条虽然原则性地规定了对国家机关实施的强制措施存在异议的，可以依法向有关机关反映情况、申诉，依法申请行政复议、提起诉讼，但在操作层面却存在诸多障碍：向谁申请?能否立案?审理期限多长?错误查扣冻的赔偿责任如何认定和追究?这些细则的缺失，导致救济条款在很大程度上被“虚置”。因此，我强烈呼吁，以《民营经济促进法》的实施为东风，尽快出台关于对违法查扣冻措施申请复议和提起诉讼的具体操作细则。这套细则应当明确：

　　01受理机关的独立性与权威性，尤其是要避开与实施查扣冻机关存在利害关系的部门;

　　02审查标准的明晰化，重点审查查扣冻措施的合法性、必要性与比例性;

　　03审理程序的快捷性，确立简化的审理流程和明确的审限，因为对企业而言，时间就是生命;

　　04错误执行的赔偿与追责机制，不仅要实现国家赔偿，更要追究相关办案人员的违法违纪责任，让违法者付出代价，形成强大震慑。

　　唯有让救济渠道真正畅通起来，让违法者切实感受到“痛感”，才能从根本上遏制“四超”行为的滋生蔓延。

　　三、制度补强：以管辖异议与异地协作防范“逐利性执法”

　　另一个不容忽视的问题是“异地查扣冻”。跨区域办案原本并不违法，但在个别情况下，却可能异化为“逐利性执法”的温床。某些地方的办案机关，出于各种动机，跨越区县甚至省份对其他企业及其财产采取强制措施，给企业带来了巨大的应对成本和法律风险。

　　为了防范这一风险，我们必须从刑事诉讼制度层面进行补强。

　　其一，要积极探索并完善刑事诉讼法中的刑事管辖异议制度。目前我国刑事诉讼法对管辖的规定较为原则，刑事管辖异议制度并不完善，导致实践中异地执法遇到诸多问题。《民营经济促进法》第六十四条明确规定：办理案件需要异地执法的，应当遵守法定权限、条件和程序。国家机关之间对案件管辖有争议的，可以进行协商，协商不成的，提请共同的上级机关决定，法律另有规定的从其规定。禁止为经济利益等目的滥用职权实施异地执法。与此对应的，我国刑事诉讼法应当早日确认当事人及其辩护人对办案机关的地域管辖、级别管辖提出异议的权利，并赋予该异议程序以明确的审查标准和法律效力。当管辖权的基础存在重大疑问，尤其是当管辖权的争夺背后可能隐藏着与办案机关存在经济利益等不当目的时，应当确立一个中立、公正的司法机关及时进行审查和裁决。

　　其二，要建立并强化提请企业所在地司法机关予以协助的机制。《民营经济促进法》明确了要规范异地执法行为，建立健全异地执法协助制度。因此，对于确需进行异地查扣冻的，办案机关应当及时通报企业所在地的专门机关，必要时可请求其协助执行。这一机制不仅有助于核实财产状况，确保措施的精准性，更能引入一个相对中立的监督视角，对可能存在的违法、过度执法行为形成制衡。企业所在地的司法机关对本地的经济生态和企业情况更为熟悉，其介入可以在保护企业合法权益与配合打击犯罪之间找到更佳的平衡点。在一起生产、销售伪劣产品案件中，公安机关跨区域执法，一是将公司日常生产经营的车辆违法扣押，也没有按照正常程序予以返回，导致车辆扣押三四年后已经全部报废，至今尚未得到妥善处理;二是对于扣押的财物没有经过拍卖程序，而是以远低于企业进价的价格低价贱卖给其他公司，这其中包括案外人的财产，至今也尚未得到纠正。还有一起生产、销售伪劣产品案件，也是异地执法，是当地一家始建于1918年的知名企业，没有任何违法所得却让员工退缴200万元进行取保候审，如果有当地司法机关的介入，也许这样的情况能得到改善甚至避免。

　　结语：

　　让《民营经济促进法》从文本走向行动《民营经济促进法》的出台，标志着民营经济的发展进入了权利法治保障的新阶段。然而，法律的权威在于实施，法律的生命在于执行。刑事司法作为维护社会公平正义的最后防线，其对待民营经济的姿态，直接关系到企业家的安全感与市场的稳定预期。

　　我们不能一边是高调宣示促进与保护，另一边却是企业在刑事司法程序中因违法查扣冻而“流血不止”。当务之急，是将《民营经济促进法》立法蕴含的精神，迅速转化为具有刚性约束力的操作指引和问责机制。

　　国家必须筑牢财产区分的“防火墙”，必须对“四超”违法行为“零容忍”并严厉制裁，必须用管辖异议和异地协作机制捆住“逐利性执法”的手脚。唯有如此，才能让每一位企业家都真切地感受到，他们的合法财产是安全的，他们的辛勤创造是受尊重的，他们的企业是在一个稳定、公平、可预期的法治环境中茁壮成长的。

　　这不仅是对民营经济的保护，更是对法治尊严的捍卫，对中国经济未来活力的最深切呵护。让我们共同努力，推动《民营经济促进法》在刑事司法层面落到实处，用司法的力量，为中国民营经济的航船破浪前行，保驾护航!

　　作者简介

　　娄秋琴：大成律师事务所高级合伙人，大成刑事专业委员会牵头人，中南财经政法大学刑事辩护研究院副院长，西南政法大学刑事辩护高等研究院副院长，中国政法大学刑法学硕士和诉讼法学博士，荣膺2024 年度LegalOne杰出女律师华北15强、2025 年 GRCD 中国年度女律师、律新社2025年度商业犯罪领域品牌：领先律师，曾办理原铁道部部长刘志军受贿案、甘肃陈琴琴故意杀人死刑改判无罪案以及近十起企业家无罪辩护成功和改判成功案例，著有《程序性辩护》《程序性辩护的道与术》《常见刑事案件辩护要点》等11本著作，发表论文40余篇。

责任编辑：立德